規(guī)范性文件，是法律、法規(guī)和規(guī)章以外不受《中華人民共和國(guó)立法法》調(diào)整，卻在行政管理實(shí)踐中對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重大影響的“紅頭文件”，是行政管理的重要依據(jù)。《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）于2019年1月1日起施行。自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華指出，這是部組建之后加強(qiáng)依法行政制度建設(shè)的重要舉措之一，目的是集中解決“紅頭文件”太任性的問(wèn)題，把自然資源規(guī)范性文件“裝進(jìn)制度的籠子里”，切實(shí)約束規(guī)范公權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

制度層面管好“紅頭文件”，建部伊始十分必要

“全面加強(qiáng)規(guī)范性文件管理，是貫徹法治政府建設(shè)部署，推進(jìn)自然資源法治建設(shè)的必然要求?！蔽豪蛉A指出，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視規(guī)范性文件的管理，將其作為法治政府建設(shè)的重中之重，作出了一系列決策部署。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》要求加強(qiáng)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，完善規(guī)范性文件制定程序，明確涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照法定要求和程序予以公布，未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)。2018年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督工作的通知》，就嚴(yán)格規(guī)范性文件制發(fā)程序、防止亂發(fā)文件等作出了規(guī)定，要求做好機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中規(guī)范性文件清理和實(shí)施的銜接工作。近日，在總結(jié)完善規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)建立和實(shí)施規(guī)范性文件的合法性審核機(jī)制作出全面部署。

魏莉華介紹，落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院的決策部署，自然資源系統(tǒng)在規(guī)范性文件管理方面具有很好的基礎(chǔ)。原國(guó)土資源部在國(guó)務(wù)院部門中率先實(shí)施了規(guī)范性文件合法性審核制度和規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度，并承擔(dān)了原國(guó)務(wù)院法制辦組織的規(guī)范性文件合法性審核試點(diǎn)工作。原國(guó)家海洋局、原國(guó)家測(cè)繪地信局分別建立了規(guī)范性文件的清理和發(fā)布機(jī)制。大部分地方自然資源主管部門也制定了相關(guān)規(guī)定，探索和積累了很多有益的做法和經(jīng)驗(yàn)。

“但實(shí)踐中還存在不少問(wèn)題?！蔽豪蛉A直言。一是數(shù)量繁多，僅在部層面，現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件就有700余件，“很多文件錯(cuò)也沒(méi)錯(cuò)，用也沒(méi)用”；二是形式較為繁雜，具有規(guī)范性文件性質(zhì)的文件不僅有部（局）、廳（室）發(fā)文，還有大量的復(fù)函、明電等；三是有的同類文件之間內(nèi)容沖突；四是不重視有效期制度，部分文件過(guò)了有效期才發(fā)現(xiàn)還需要繼續(xù)執(zhí)行；五是解釋不規(guī)范，有的具有舉證的性質(zhì)；六是一些試點(diǎn)文件沒(méi)有明確試點(diǎn)期限，引發(fā)大量矛盾和糾紛。因此，在建部伊始制定實(shí)施《規(guī)定》，將自然資源規(guī)范性文件的管理納入法治軌道，對(duì)于全面履行“兩統(tǒng)一”部門職責(zé)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，十分必要。

實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)范性文件全程管控

《規(guī)定》對(duì)規(guī)范性文件的起草、征求意見(jiàn)、合法性審核、審議、發(fā)布、解讀、備案、解釋、評(píng)估、編纂、清理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范，目的是對(duì)規(guī)范性文件實(shí)行全流程管理，確保規(guī)范性文件管理的所有環(huán)節(jié)都有制度可依。魏莉華介紹，其中主要的制度包括全面公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審核、集體審議、“三統(tǒng)一”及評(píng)估清理等。

——全面聽(tīng)取意見(jiàn)加強(qiáng)評(píng)估論證。為了從源頭上控制規(guī)范性文件的數(shù)量，提高質(zhì)量，《規(guī)定》明確規(guī)范性文件在起草階段就要嚴(yán)格執(zhí)行一系列規(guī)定：一是明確起草機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)制定規(guī)范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進(jìn)行全面論證、評(píng)估；二是明確了開(kāi)展規(guī)范性文件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制定應(yīng)對(duì)預(yù)案的要求；三是明確規(guī)范性文件起草中公職律師、法律顧問(wèn)和有關(guān)方面的專家參與論證的要求；四是要求充分、公開(kāi)、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。除依法需要保密或者不宜公開(kāi)的外，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

——嚴(yán)格規(guī)范性文件合法性審核。按照黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的相關(guān)要求，《規(guī)定》對(duì)規(guī)范性文件合法性審核的內(nèi)容、程序、處理方式等進(jìn)行了明確：一是明確規(guī)范性文件合法性審核是必經(jīng)程序，未經(jīng)法治工作機(jī)構(gòu)合法性審核或者審核不合法的規(guī)范性文件送審稿，不得提請(qǐng)審議。二是明確了合法性審核應(yīng)當(dāng)提交的材料。三是明確了起草機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)和法治工作機(jī)構(gòu)的各自職責(zé)。四是明確了合法性審核時(shí)限，即審核時(shí)間不少于五個(gè)工作日，最長(zhǎng)不超過(guò)十五個(gè)工作日。五是對(duì)審核意見(jiàn)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，包括合法、不合法及應(yīng)當(dāng)修改等審核意見(jiàn)及相應(yīng)處理要求。

——落實(shí)規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度。為嚴(yán)格自然資源規(guī)范性文件制發(fā)程序、嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量，《規(guī)定》明確，規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布制度?？h級(jí)以上自然資源主管部門制發(fā)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)使用專門字號(hào)單獨(dú)編號(hào)。魏莉華介紹，從實(shí)際效果看，原國(guó)土資源部自2015年5月實(shí)施規(guī)范性件“三統(tǒng)一”制度起，大大減少了規(guī)范性文件數(shù)量，每年發(fā)布的規(guī)范性文件僅10余件，同時(shí)文件質(zhì)量也不斷提高。

——建立規(guī)范性文件有效期制度實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)清理。探索規(guī)范性文件的有效期制度，是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》的明確要求，主要目的是強(qiáng)化監(jiān)督制約，打破規(guī)范性文件的“終身制”，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件的動(dòng)態(tài)清理，避免立、改、廢的隨意性。設(shè)定規(guī)范性文件的有效期，也便于公眾掌握文件的生效和廢止期限，并且產(chǎn)生依規(guī)行為即會(huì)獲得合法收益并且受到法律保護(hù)的合理期待。因此，《規(guī)定》在總結(jié)多年來(lái)實(shí)施規(guī)范性文件有效期制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)，明確“起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)注明有效期。規(guī)范性文件的有效期不得超過(guò)五年，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。規(guī)范性文件有效期屆滿前，起草機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同情況分別提出處理意見(jiàn)。在制定新文件時(shí)，也要對(duì)原有規(guī)范同類事項(xiàng)的規(guī)范性文件提出處理意見(jiàn)。

“需要特別指出的是，在《規(guī)定》實(shí)施之前出臺(tái)的自然資源規(guī)范性文件，很大部分沒(méi)有有效期。對(duì)這些規(guī)范性文件的處理，將通過(guò)定期清理方式不斷消化，其有效性將通過(guò)公布有效規(guī)范性文件目錄的方式予以確認(rèn)?！蔽豪蛉A強(qiáng)調(diào)。

全面落實(shí)責(zé)任，抓好貫徹實(shí)施

《規(guī)定》的各項(xiàng)制度是落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院的要求，也是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升。魏莉華指出，各級(jí)自然資源管理部門要在全面梳理總結(jié)既有工作基礎(chǔ)上，著重從以下幾個(gè)方面抓好《規(guī)定》的貫徹實(shí)施，全面加強(qiáng)規(guī)范性文件管理。

一是抓好《規(guī)定》的學(xué)習(xí)宣傳。《規(guī)定》是今后自然資源系統(tǒng)加強(qiáng)規(guī)范性文件管理的根本遵循，是加強(qiáng)自然資源法治建設(shè)，推進(jìn)自然資源系統(tǒng)依法行政的重要制度規(guī)范。各級(jí)自然資源管理部門要站在講政治的高度，切實(shí)抓好《規(guī)定》的學(xué)習(xí)宣傳。各級(jí)法治工作機(jī)構(gòu)要主動(dòng)承擔(dān)起職責(zé)，組織好學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，確保上下一把尺子，全面掌握《規(guī)定》的各項(xiàng)制度要求，保證《規(guī)定》的全面落實(shí)。

二是全面開(kāi)展規(guī)范性文件清理工作。魏莉華透露，目前，部正在根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》關(guān)于自然資源部的職責(zé)定位，結(jié)合自然資源管理實(shí)踐，對(duì)部本級(jí)規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，進(jìn)一步“減量提質(zhì)”，切實(shí)精減規(guī)范性文件數(shù)量，增強(qiáng)制度措施的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性和有效性。清理完成后，將及時(shí)公布繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄，方便公眾查詢，接受社會(huì)監(jiān)督；未在目錄范圍內(nèi)的，不得作為管理行政相對(duì)人的依據(jù)。地方各級(jí)自然資源管理部門，也要在機(jī)構(gòu)改革到位后，針對(duì)規(guī)范性文件管理實(shí)踐中的突出問(wèn)題，及時(shí)部署全面開(kāi)展清理工作。

三是加強(qiáng)對(duì)《規(guī)定》貫徹落實(shí)情況的考核評(píng)價(jià)。各級(jí)自然資源管理部門，要按照《規(guī)定》要求，將規(guī)范性文件管理工作納入依法行政考核內(nèi)容；上級(jí)自然資源主管部門發(fā)現(xiàn)下級(jí)自然資源主管部門的規(guī)范性文件存在違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的，應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)和法定權(quán)限通知有權(quán)處理機(jī)關(guān)督促糾正，這是落實(shí)《規(guī)定》的外部監(jiān)督機(jī)制。要通過(guò)內(nèi)外結(jié)合，把規(guī)范性文件管理各項(xiàng)規(guī)定從“軟要求”變?yōu)椤坝布s束”。對(duì)于違反《規(guī)定》的行為，要區(qū)分不同的責(zé)任主體進(jìn)行處理。法治工作機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行合法性審核職責(zé)，起草機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提交而未提交合法性審核，或者不采納合法性審核意見(jiàn)，導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，要對(duì)直接責(zé)任人員依法給予行政處分。